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老叶霜枫

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水资源优化配置与水权水市场(水利学会讲课提纲)  

2006-03-17 00:58:18|  分类: 阳春残雪 |  标签: |举报 |字号 订阅

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合理开发利用水资源、实现水资源的优化配置,是我国实施可持续发展战略的根本保障。资源优化配置是多目标决策的大系统问题,必须应用大系统理论的思想进行分析研究。传统的水资源配置存在对环境保护重视不够、强调节水忽视高效、注重缺水地区的水资源优化配置而忽视水资源充足地区的用水效率提高、突出水资源的分配效率而忽视行业内部用水合理性等问题,影响了区域经济的发展和水资源的可持续利用,在水资源严重短缺的今天,必须注重水资源优化配置研究,特别是新理论和新方法的研究,协调好资源、社会、经济和生态环境的动态关系,确保实现社会、经济、环境和资源的可持续发展。

一、什么是水资源优化配置

水资源优化配置是指在一个特定流域或区域内,采取有效措施,对有限的不同形式的水资源进行科学合理的分配,其最终目的就是实现水资源的可持续利用,保证社会经济、资源、生态环境的协调发展。

需水管理。通过调整产业结构与调整生产力布局,积极发展高效节水产业抑制需水增长势头,以适应较为不利的水资源条件。

 以需定供的水资源配置

“以供定需”的水资源配置

供水管理

非工程措施:协调各单位竞争性用水,加强管理。

工程措施:通过工程措施改变水资源天然时空分布与生产力布局不相适应的被动局面。

二、关于水资源配置的三种思路

第一种,建立强有力的流域统一管理模式。主要是通过流域立法,强化流域管理机构的权威,利用法律约束机制调节地方利益冲突,实现流域水资源的统一优化管理调度在理论上,通过流域统一管理配置水资源,其全流域效益是最优的,但在实际中由于缺乏激励机制,使得强制性的法律同样很难达到预期目标。

第二种,建立较完善的水市场。主要着眼于建立合理的水分配利益调节机制,以产权改革为突破口,建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式,政府通过对交易市场的干预而不是通过行政命令的形式来保证全流域水资源的合理分配和利用,建立由价格制度、保障市场运作的法律制度为基础的水管理机制。

第三种,建立“准市场”。准市场的实施由“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”等辅助机制来保障,以协调地方利益分配,达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。流域统一管理应和“准市场”、“地方政治民主协商”有机结合,通过不断的制度创新和制度变迁,形成比较成熟有效的新的流域水分配、水管理模式,并逐步以法律法规的形式固定化。

三、水资源优化配置的焦点在于水权

第一,中国是一个水资源短缺的国家,随着社会经济的进一步发展,水资源短缺的矛盾将更加突出。

第二,由于我国特定的自然地理条件,水资源时空分布严重不均,北方地区水资源不足的情况更为突出。

第三,水资源不足的矛盾突出表现在城市。据专家论证,未来中国淡水资源需求的增加量主要表现在工业用水、生活用水方面,也就是表现在城市用水上。

第四,随着社会经济的进一步发展、城市化进程的加快,为了缓解水资源的紧张状况,除了大力抓好节约和保护水资源之外,跨流域调水已经成为我国北方许多城市的必然选择。

第五,调水必然带来水资源供需关系的变化。要充分发挥调水工程的功能与效益,就必须认真研究水权和水市场的问题,研究实现水资源优化配置的经济手段。比如,通过调水工程实现调水之后,与原来的水的关系如何处理,如何用经济手段进行调整。

所以,建立和完善我国的水权制度,明晰水资源产权,实行资源有偿使用制度,建立一个利用市场手段和政府宏观调控的水市场,是实现我国水资源优化配置的必然要求,有利于水的利用从低效益的经济领域向高效益的经济领域调整;有利于推进节约用水,提高水的利用率,调整供需矛盾;有利于增加水利投入,推进水资源的开发利用。因此,水权和水市场的讨论和实践,既是水利改革适应市场机制的需要,同时也是水利适应经济社会发展的必然结果。

1、关于水权

目前,各国包括市场经济国家都普遍通过立法规定水资源为公共所有,并完善水权制度,实行水资源所有权与使用权分离、水资源的有偿使用和转让等,以优化水资源配置,提高水的利用效率,满足经济社会发展对水的需求。

水权,也称水资源产权,是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来讲,所有权是财产权的一种,它包括4项权能,即占有权、使用权、收益权、处分权。水资源产权,或水权,是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源的国家所有制决定了水资源管理和保护的主体是国家,对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配,可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程,可以采取行政的、经济的等各种手段来保护、管理水资源。国家可以通过行使使用收益权,通过建立水资源有偿使用机制,而将使用权转让给市场主体,并可以允许市场主体依法进行使用权的有偿流转。

市场经济体制下,实行多渠道、多层次投资开发利用水资源,加强水权、产权管理,实行所有权与使用权分离,实行资源有偿使用和转让,有利于促进经营者和使用者对资源的合理开发利用,提高资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。

2、关于水市场和水权转让

建立水市场是社会主义市场经济发展的必然选择

实现水资源的合理配置和可持续利用,就必须有效地推进水市场的建立,并使其不断完善。长期以来,我国的水资源配置一直采用计划经济的手段。因权属不明确,交易难以实现,市场也就没有形成。水资源开发利用主体在资源的使用上往往以"取水最大化"为目标,使资源浪费与短缺并存,人与环境争夺资源而带来严重的生态问题。造成上下游、左右岸之间在用水上的矛盾。要实现水资源的优化配置,就要在节水的基础上促进水资源从低效益用途向高效益用途转移,就必须培育和发展水市场,允许水权交易。

水市场的建立应该有几条原则:第一,确认水是商品,是有价的;第二,水权是有价的,是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的;第三,水权是可以转让、可以交易的;第四,通过核算,通过协商,最后由政府来定价。

水价是优化水资源配置的重要手段

通过调整水价来配置水资源,是依靠经济杠杆,通过调整人们的经济利益关系来自觉调整用水数量和结构,实现水资源优化配置。商品水价包括三个部分,即资源水价、工程水价和环境水价。其中工程水价相对固定,环境水价比较稳定,资源水价作为取得水权的机会成本,受到需水结构和数量、供水结构和数量、用水效率和效益等因素的影响,不断变化。不同的用水户,在不同地区的不同时间,使用不同水源的不同量的水,其资源水价是不同的。根据水资源和经济社会发展情况主动调整资源水价,就能引导人们自觉调整用水结构和数量,实现水资源的优化配置。

水权的初始配置是水权制度的关键点和难点

配置初始水权,就是将水资源使用权按照一定的原则分配给开发利用者。通过水资源总体规划和水资源配置方案,在不同地区之间实现水资源的优化配置。合理界定水权,是水资源合理利用的基础,也是完善水市场的前提。

一些专家提出,由于水资源的特性和水资源作为商品的特性,决定了水权的界定不同于一般的资产,它必须遵循以下基本原则。

第一,可持续利用原则。水是国民经济发展的重要资源,是社会可持续发展的物质基础和基本条件,它的过度开发和水环境的破坏,必然削弱水资源支持国民经济健康发展的能力,并且威胁后代人的生存和发展,所以,在水权界定中,水资源可持续利用原则必须加以贯彻和实施。

第二,公平与效率兼顾、公平优先的原则。这样落后和欠发达地区才能在发展阶段通过转让水权获得发展资金,而发达地区可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求。在满足公平性的前提下,应把水资源优先配置到经济效益好的地区。

此外,时间优先原则、地域优先原则、承认现状原则等。因此,在推进我国水权制度改革中,首先面临的问题是确定现在的水权,既涉及技术领域,又涉及权益的分配,是推进水权制度的难点和关键。

建立水市场要加强政府的宏观管理并制定配套的政策法规

从经济特性来看,水利设施提供的服务具有混合经济特征,既有私人物品的属性,又有公共物品的属性,带有公益性和垄断性,政府的宏观调控是必须的。实现有效的宏观调控,克服政府失灵的关键是加强管理,即实行流域与区域相结合的水资源统一管理。实现水资源有效管理的途径,就是政府宏观调控、民主协商、水市场三者的结合。

有专家认为,水的使用权的流转,实际上是政府适应市场经济体制的水资源管理的一种经济手段,而不是目的。它的实施应与很多政策相配套。

其一是有偿转让应建立在有偿使用的基础上,即水的使用权的取得如果是行政审批取得,其转让还是应该经过行政许可;但如果国家已建立了水资源有偿使用制度,已行使了使用收益权,某一主体已向国家交纳了水资源有偿使用费后才取得了水资源的使用权,则允许依法进行有偿转让。

其二是水资源的使用权的取得应与其事业相适应,国家在许可水资源的使用权时是依据事业的需要和定额管理,而不是凭空就许可水资源使用权,这样才能避免由此引起的诸如使用权垄断等一系列问题。

其三,水的使用权的转让应有利于水资源的节约和保护,可转让的权利应限制在因技术和资金的投入,通过节约用水和水资源保护措施而空余下来的水量。

同时,要在国内外实践的基础上,将成功的经验及时制定成法律法规,保障改革的实施。

四、下一步需要深入研究和探讨的主要问题

1.国家对水资源的宏观配置与水权分配的关系,水权分配的基本原则和需要建立的管理制度。

2.水资源的有偿使用和环境补偿机制的内涵及如何建立。

3.水权转让的范围、形式、原则和程序。

4.建立水市场的步骤、方法及规范。

5.如何利用产权、水权理论推进水利建设。

6.建立水市场、实行资源有偿转让需要的配套政策与法规。

7.符合中国社会主义市场经济体制的水权理论。

五、政策建议

第一,尽快建立基于平等参与的全流域地方政治民主协商制度。

第二,流域人口基本用水均等化,对流域贫困人口实行用水补贴

第三,加大对中上游地区财政支付转移的力度。

第四,加大信息采集力度,广泛披露信息,无偿公布水文资料。

第五,引入广泛参与,积极鼓励基层用户建立各种形式的用水组织

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