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老叶霜枫

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在南京市地下水取水许可证发证大会上的发言提纲  

2006-03-17 01:28:33|  分类: 阳春残雪 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    今天,我们在这里召开大会,按照新水法和部、省水行政主管部门的规定,给获得南京市地下水取水许可权的用水户发证。这是我市贯彻落实新水法的一项具体措施,是南京市水行政主管部门按照市委、市政府的要求实行水资源统一管理的具体行动。刚才几位同志的发言讲得很好,我都同意。下面,我讲几点意见。

一、             充分认识实现水资源统一管理的必要性和重要意义

水资源统一管理就是把地表水与地下水,水量与水质,水资源与水环境作为一个相互依存的完整系统而实施的综合管理。世界上已有很多国家尊重水资源流域性的这一基本规律,根据本国实际情况,以流域为单元实行统一规划,统筹兼顾,综合利用,以取得水资源的社会、经济和环境的综合效益。欧洲国家,尤其是英法等国实行流域水资源统一管理比较成功,他们的经验,正为许多国家所效仿。虽然各国在流域管理方面有不同模式,但重视立法,依法管理,注重与有关各方协商对话,吸收公众参与以及运用市场机制,为用户服务等方面的做法与经验,均被广泛运用。

我国为什么要选择水资源统一管理的方式呢?

首先,是大自然给我们传统的管水模式敲响了警钟。我国人均水资源不足世界人均水平的四分之一,并且水资源在时空分布极不均衡性。上个世纪80年代以来,我国进入干旱期。同时我国经济社会进入快速发展时期,使得水资源短缺的形势更加严峻。北方地区由于城市规模的不断扩大,人口的急剧增加,人类的生活、生产活动大量挤占生态用水,许多地方甚至出现荒漠化和盐碱化,生态环境急剧恶化。目前,我国北方的黄河、淮河、海河的水资源利用率已分别达到了54%68%100%,水资源的锐减不仅影响人民生活,还严重制约经济发展,预计到2010年,北方地区的缺水量将达到200亿立方米。即使是水资源相对丰富的南方地区,由于水污染严重,部分地区也出现“守着江河没水喝”的水质型缺水的尴尬局面。而与此同时,却有许多地区和单位在毫无节制的取水、用水、排污水。为什么?因为没有统一管理水资源的制度。黄河连续几年断流就是一个典型的例子,上游的人把水用完了,下游的人只能望着河槽兴叹。随着我国经济社会的不断发展,缺水将是我国长期面临的严峻问题。而且随着经济社会的不断发展,这一问题还将更加突出。由于水资源短缺及水环境恶化而造成的生态问题严重制约了人类的可持续发展。这就使我们不得不思考一个问题,怎么样加强对有限的水资源的统一管理和统一调度,使其发挥最大的效益,实现水资源可持续利用。

其次是传统的管水模式逐渐暴露了一些本质性的缺陷。我国长期以来实行“多龙管水”,水资源管理处于各自为政的状态。1988年,新中国第一部水法的颁布,明确了国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。但是,由于当时受立法环境的限制以及认识上的局限性,原水法在水资源管理体制方面规定的“统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”未能够很好地解决水资源的优化配置和可持续利用问题,在执行中又有不同的理解,矛盾层出不穷,各方面反映强烈。1997年全国人大常委会组织对水法实施情况进行执法检查时指出,“水资源是宜统一管理和分级管理,不宜分部门管理。必须按照流域进行统一管理的原则,建立以流域为单元对水资源实行统一规划,统一配置,统一监督管理的体制”。还说“鉴于目前我国水资源的严峻形势,必须尽快改变水资源分割管理体制”。1998年,国务院在机构改革中调整了政府部门的职责权限,将有关部门过去承担的部分水行政管理职能,移交给水行政主管部门,以克服多头管理,政出多门的弊端。随后,江苏省政府和南京市政府也做了同样的调整。

第三是水行政主管部门用大量的实践验证了水资源统一管理的可行性和优越性。近年来,中央及时总结了多年来管水、治水的成败得失,治水思路、水利工作重点发生了重大转变。把水作为一种基础性的自然资源和战略性的经济资源加以重视,形成了一个新的治水思路,这就是:坚持人与自然和谐相处,从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变,建设节水防污型社会,以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。水行政主管部门认真贯彻实施这一新的治水思路,在水资源的优化配置、合理开发利用和有效保护、流域统一管理上取得许多新的突破。黄河、黑河、塔里木河成功实施全流域统一管理和调度,改善了下游的生态环境,是我国新时期治水新思路的体现,也是对流域实施统一管理的成功实验。实践证明,通过对全流域水资源的统一管理和统一调度,实现生活、生产、生态的协调发展,人与自然和谐发展目标是完全可以实现的。

因此,中央经过反复的讨论并征求了各界的意见,对旧水法进行了较大的修改。修改后于200210 1日实行的《中华人民共和国水法》规定:“水资源归国家所有……国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”这是根据我国长期以来水资源管理的正反两方面经验,并吸取国外水资源管理的成功经验而制定的。

二、依法行政是做好水资源统一管理工作的基本条件

依法行政工作是依法治国,建设社会主义国家的一个重要组成部分。也是社会主义经济条件下,政府部门尽好职责的基本条件。政府的职能是什么?朱总理总结了四句话十六个字:“经济调节、社会管理、市场监督、公共服务”。而政府部门要完成这一职能,也是四句话十六个字“公开透明、科学合理、高效精减、廉洁行政”。这十六个字说说容易,做到很难。我曾经看到中央一位领导同志关于依法行政的文章,讲得非常好。对这个问题他总结了必须做到三不:“不错位,不越位,不缺位”。
   
第一是不错位,错位就是热衷于离开法规制度另搞一套新要求、新规定,管了不该管的事情。有些事情是企业自己的事情,企业的投资,企业的经营生产决策,这些企业的事情,政府部门不应该管。具体到我们的工作,我们水行政主管部门管取水许可、管退水质量的监督控制、管水资源费的收缴,这些是水法和政府赋予我们的权限,应该管而且要管好。但是用水户获得了取水许可并交纳了水资源费以后,他把这水用瓶装还是用罐装走,我们就不该管了。按水法规定,用水户取水要安装计量。作为水法的执法主体,我们必须要求所安装的计量器具经法定计量检验部门检验合格,但是我们不能强制用水户一定只能用某一个厂家的某一种产品。如果这样做了,就是没有搞清楚我们自己的角色、职能和义务。所以,政府部门应该管什么事情一定要搞清楚,不要错位。

第二是不要越位。越位是什么呢?越位就是做了法定的授权范围之内没有授权的事情。譬如下级政府做了上级政府的事情,政府的部门做了本级政府应该做的事情,还有这一部门做了另一部门的事情,这就是越位了。过去南京的农机归水利部门管,2001年机构改革划归农林部门管理,尽管我们有不少同志有丰富的管理农机的经验,现在也不能再插手管农机了,否则就是越位。因为政府的三定方案给我们法定的授权范围中没有授权我们管理农机。可是类似这样的事情现在也不少,关键是政策观念和法制观念薄弱,没有从依法行政、服务人民、树立政府形象的高度来认识这个问题。
   
第三是也不能缺位。政府部门应该管的事情不能不管。水法第六十四条明确规定:水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员,利用职务上的便利收取他人财物、其他好处或者玩忽职守,对不符合法定条件的单位或者个人核发许可证、签署审查同意意见,不按照水量分配方案分配水量,不按照国家有关规定收取水资源费,不履行监督职责,或者发现违法行为不予查处,造成严重后果,构成犯罪的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法的有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,依法给予行政处分。可见,缺位为法律所不容。

解决错位、越位、缺位问题,必须牢固确立依法行政的观念,大力强化三种意识:一是强化角色意识,从错位的地方让位。要自觉做好法规制度的执行者,多在认真落实法规制度上想办法,切实维护法规制度的严肃性,不能超越法规制度标新立异,违反法规制度求部门利益,背离法规制度搞短期行为。二是强化职责意识,从越位的地方退位。严格按照法律和政府赋予的权限、职责和任务开展工作,切实做到各司其职,各负其责,避免因内耗削弱政府职能,破坏政府形象。三是强化服务意识,在缺位的地方补位。毛主席说过“我们一切领导干部,不论职务高低,都是人民的勤务员,我们所做的一切,都是为人民服务”。我们每一个部门都有明确的工作职责,这些职责都是政府要求我们应该为人民群众做好服务的。如果没有做或者没有做好,都是我们的失职,是不作为。是应当引起我们自责和应当受到惩处的。

三、以水法为依据,切实做好水资源统一管理工作

 2002101日颁布实施的新《水法》,全面、系统、详细地提出了水利工作具体的目标、任务、措施与义务,对我们转变观念,调整治水思路,推进我国现代化水利事业的发展具有深远的历史意义。为进一步加强水利建设和经营管理提供了有力的法律依据。

新《水法》重点增加了水资源规划、水资源配置和水事纠纷处理与执法监督检查等3章,增加了28条。共有5个显著特点,一是强化了水资源的统一管理,注重水资源宏观配置,发挥市场在水资源配置中的作用。新水法删去了1988年水法第9条规定的“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”,规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。明确“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的管理权限,负责本行政区内水资源的统一管理和监督工作”。二是把节约用水和水资源保护放在突出位置,提高用水效率。新水法把建立节水型社会这一目标写入总则,并规定实行“开源与节流相结合,节流优先”的原则。明确“单位和个人有节约用水的义务”、“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。把近年来实践证明行之有效的各项节约用水管理制度都用法律形式加以确立,形成了从规划、设计、建设、利用、消费、流通到资源再生等各个环节比较完整节水管理制度体系。三是加强水资源开发、利用、节约和保护与管理,明确规划在水资源开发中的法律地位,强化流域管理。新水法明确规定,国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源,并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。新水法建立了一个比较完整的宏观管理体系,规定了编制全国水资源战略规划、江河流域(区域)规划、水资源论证制度等一系列水资源配置的法律制度。明确了水资源规划经批准,必须严格执行。经批准的水量分配方案和调度计划有关地方人民政府必须服从,同时,加强了规划实施的监督管理,保证各种宏观管理措施的落实。四是适应水资源可持续利用的要求,通过合理配置水资源,协调好生活、生产和生态用水。新水法一方面强调经济社会的发展要考虑水资源的条件,进行科学论证,在水资源不足的地区要对城市规模和建设耗水量大的工业、农业、服务业项目加以限制。同时又规定水资源的开发利用考虑生态用水的需要,维护江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位,防止对生态环境造成破坏。新水法改变了过去水污染防治与水资源综合开发、利用脱节的状况,建立了水功能区划制度和排污总量控制管理制度,使江河水质保护建立在水资源的承载能力的基础上。五是适应依法行政的要求,强化法律责任。新水法专门增加了水事纠纷处理与执法监督检查一章,对水行政主管部门及其水政监督检查人员的监督检查权力、职责、行为规范作出了规定。针对原水法法律责任部分比较简单、原则,不便于操作的问题,补充规定了处罚种类,应当受处罚的行为,并规定了具体的罚款数额或幅度,大大增加了对违反水法行为的处罚力度和操作性。

总而言之,新水法很好地总结了近些年来我国新的治水思路和经验,并将其规范化、法律化。是我们依法行政,依法管水治水,依法促进水资源开发、利用、节约、保护的依据和保障。

结合我市地下水资源管理,我们应当做好以下几件事:

一是严格取水许可审批管理。取水许可是水资源管理的一项基本制度,是水权的具体体现。取水许可审批要充分考虑当地水资源承载能力。总体上看,南京市地下水资源不足,全市大部分为丘岗裂隙水分布区,多为贫水区。河谷漫滩区虽然资源丰富,但水质较差。南京的地下水资源开采总量为3.712亿立方米/年,合101.6万立方米/日,孔隙2.295亿立方米/年,其中长江漫滩孔隙水最富,约1亿立方米/年,占资源量的1/4。全市地下水开采量为0.22亿立方米/年,占资源总量的1/175.88%)。所以对地下水的开采要根据实际情况区别对待,要以总量控制与定额管理为基础,始终贯彻实现水资源可持续利用的原则,始终贯彻水资源与经济、社会、环境协调发展的原则,将合理配置、高效利用水资源,缓解水资源供需矛盾,改善水环境落实到取水许可管理工作中去。

二是加强节约用水,减少面源排放。节水不仅可以减轻缺水的压力,而且可以减少治污的负担,因此,不论是地表水还是地下水,都要节约用水和高效用水。我省已颁布了449个工业及城市生活用水定额,要逐步开始实行定额管理,计划供水,并建立取用水考核指标体系。水行政主管部门应强化对节水目标的审计与监督,同时加强对节水设施和节水器具、设备生产质量的监管,尽快实行节水产品标识制度,限期淘汰落后的、耗水量高的工艺、产品和设备。

三是加强地下水资源动态监测和保护。地下水动态监测是地下水开发、利用过程中的重要技术管理工作。南京地下水监测重点应放在开采量比较集中的地段、特别是岩溶水开采量较大、开采井较多地段(仙鹤门、摄山镇、汤山、麒麟门等)。了解其水位、水量、水质的变化规律及其相互关系。岩溶水分布地区,不应集中强烈开采,引起水位大幅度下降,而造成地面塌陷。仙鹤门、摄山镇一带,地下深层有石膏层,也要避免水位大幅度下降,以至深部含石膏的地下水向上运移,使水质变差。地下水环境保护的重点,是一些渗透性相对较好的灰岩、硬质砂岩裸露地区及一些与基岩地下水有密切联系的沟谷(九乡河、七乡河),禁止建立有严重污染的企业及设置城市垃圾粪便和有毒有害废弃物堆放场和转运站。对于漫滩地区,由于水位埋深浅,上部隔水层薄,易受污染,也应采取相应的监督保护措施。

四是加强取用水户的日常监督与年度审验,促进取水许可年审规范化、制度化。取水许可年审是取水许可监督管理中的重要环节,是体现水行政主管部门依法管理水资源的重要手段之一。日常监督是年审工作的必要补充,要加强取水计量管理,建立取用水统计制度,规范取用水,逐步杜绝无计量取水现象;要按国家规定,足额收取水资源费,上缴国库;要加强宣传,把水资源管理的各项要求广泛告知取水户,规范各项管理行为,维护取水户的合法取水权益,做到不仗势欺人、不徇私舞弊,既要坚持原则、又要服务取水户。要加强对无证取水、违章取水、超计划取水行为的查处;逐步建立从取水、用水到退水全过程实施日常监督管理与年度审验相结合的取水许可监督管理制度,使水资源管理工作进一步规范化、制度化。

尽管我国是一个水资源相对短缺的国家,但我们相信,在党中央新的治水思路的指导下,在新水法的保障下,通过对水资源科学的管理和调度,我们就一定能够使有限的水资源发挥最大的效益,实现水资源的可持续利用,保障经济社会的可持续发展,为全面实现小康,加快建设社会主义现代化做出应有的贡献。

 

 

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